Prolog: Dua Ketakutan yang Sama Berbahaya

Ada dua ketakutan yang kini hidup berdampingan di ruang-ruang pemerintahan dan ruang-ruang sidang. Ketakutan pertama menghinggapi para pejabat publik: takut mengambil kebijakan, takut menandatangani, takut berinovasi, sebab kebijakan yang hari ini tampak rasional dapat dibaca sebagai kejahatan lima tahun kemudian ketika hasilnya ternyata merugi. Ketakutan kedua menghinggapi masyarakat pencari keadilan: takut bahwa korupsi yang sesungguhnya dapat bersembunyi rapi di balik kata sakti bernama “kebijakan”, lengkap dengan dokumen yang tertib dan rapat yang bernotula.

Kedua ketakutan itu bermuara pada satu persoalan yang sama, yaitu belum terangnya cara kita membuktikan mens rea, niat jahat, dalam perkara korupsi yang bersinggungan dengan kebijakan pejabat publik. Selama niat jahat dibuktikan secara impresionistik, sekadar disimpulkan dari adanya kerugian negara atau dari penyimpangan prosedur, maka pejabat yang jujur akan terus waswas dan pelaku yang cerdik akan terus lolos. Tulisan ini mengajak, merumuskan jalan tengahnya: parameter mens rea yang terukur, khususnya ketika perbuatan yang didakwakan berbentuk kebijakan.

Kebijakan Bukan Wilayah Steril, tetapi Juga Bukan Wilayah Buruan

Titik berangkat kita adalah pengakuan bahwa kebijakan dan diskresi merupakan kebutuhan penyelenggaraan negara. Tidak ada peraturan yang mampu meramalkan seluruh keadaan; di celah itulah freies Ermessen bekerja, dan hukum administrasi memberinya koridor. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menetapkan syarat diskresi yang sah: sesuai tujuan, tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, selaras dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik, berdasarkan alasan objektif, bebas dari konflik kepentingan, dan diambil dengan itikad baik. Setiap keputusan pejabat pun berdiri di atas asas praesumptio iustae causa: dianggap sah sampai dibuktikan sebaliknya.

Dari sinilah lahir adagium yang kerap kita dengar: kebijakan tidak dapat dipidana. Adagium itu benar, tetapi sering dikutip separuh. Yang tidak dapat dipidana adalah kebijakan itu sendiri sebagai produk kewenangan sedangkan niat jahat yang menunggangi kebijakan tidak pernah kebal. Kebijakan bukan wilayah steril yang menutup pintu bagi hukum pidana, namun ia juga bukan wilayah buruan tempat setiap kerugian boleh dikejar dengan pasal korupsi. Ia wilayah yang menuntut alat ukur.

Ketika Kebijakan Menjadi Kendaraan Niat

Kapan sebuah kebijakan berubah menjadi kejahatan? Jawabannya bukan pada hasil kebijakan, melainkan pada kedudukan kebijakan dalam anatomi perbuatan. Kebijakan menjadi perkara pidana ketika ia berfungsi sebagai kendaraan (vehicle) dari niat yang telah lebih dahulu ada: keputusan diskresioner yang direkayasa untuk memenangkan penyedia tertentu, penetapan harga yang sejak awal dikondisikan di atas kewajaran demi menyediakan ruang kickback, pemilihan skema kerja sama yang tujuannya bukan kepentingan umum melainkan aliran manfaat pribadi. Pada situasi demikian, sifat melawan hukum dan kesengajaan tidak terletak pada dokumen kebijakannya, melainkan pada desain yang mendahuluinya......